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  • 您的位置:在点网 > 范文 > 规章制度 > 环境保护制度 > 最严格的环境保护制度 正文 2016-12-21

    最严格的环境保护制度

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    篇一:最严格环境保护制度:内涵、框架与改革思路

    最严格环境保护制度:内涵、框架与改革思路

    俞海,张永亮,夏光

    摘要:根据最严格环境保护制度提出的背景和被赋予的使命,可以将其理解为:在当前 经济社会发展阶段和技术水平条件下,为解决突出生态环境问题、确保生态环境阈值底线不被逾越和突破,以及满足生态文明建设目标需求和要求而制定的更具刚性 和约束力、且能够有效实施和执行的环境保护制度。最严格环境保护制度的基本框架包括制度目标、制度体系、制度执行与制度考核等要素,具有阶段性与动态性、 科学性与公平性、区域性与差异性、可达性与有效性等基本特征。长期来看,建立和完善最严格的环境保护制度是整个制度体系的刚性化和严格化,需要对当前制度 体系进行整体和系统改造,对制度框架中各要素进行普遍升级,最终建立最严格的环境法治、环境管控和环境经济制度体系。其中,环境法治制度要成为统领环境保 护全局的根本性制度,法律体系要体现生态文明建设目标要求,环境司法要成为解决环境问题的主要途径和手段,环境监管和执法体系要体现独立性、权威性和刚 性;环境管控制度要围绕环境质量改善和环境健康风险防控目标、为社会公众提供优良的环境公共产品、实现环境管理战略转型而进行设计和改进;环境经济制度要 能够在生态环境保护资源配置中发挥决定性作用,促使经济活动朝着资源节约和环境友好的方向调整。长期来看,建立和完善最严格环境保护制度需要结合当前的环 境管理能力和需求,在现有的环境保护制度框架下,将一部分亟需建立、改进或落实的制度严格化,以解决目前最为突出的环境和制度问题。

    关键词:最严格;环境保护制度;内涵;框架;改革思路

    党的十八大明确提出“加强生态文明制度建设,完善最严格的环境保护制度”。习近平总书记在中央政治局第六次集体学习会上强调指出“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障”。

    党的十八届三中全会进一步围绕生态环境保护体制改革、加快生态文明制度建设作出了具体的战略部署,提出“建设生态文明,必须建立系统完整的生态文

    明制 度体系,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度,用制度保护生态环境”。

    这是党和国家面对严峻的环境形势,确保生态环境底线不被逾越,用制度保护环境,从根本上推动生态系统保护和环境质量改善,从而推动实现生态文明建设和 美丽中国宏伟目标的重大决策。认识和理解最严格环境保护制度的内涵,提出未来的改革思路和方向,有助于决策者更好地构建国家环境治理体系,通过环境保护顶 层设计,推进环境保护制度改革与调整,推动环境管理战略转型,真正发挥环境保护保障生态文明建设的作用和使命。

    1、最严格环境保护制度的内涵

    1.1关于最严格环境保护制度的主要争论

    虽然“最严格环境保护制度”是党中央文件中的正式表述,但是对于最严格环境保护制度是什么、其内涵和基本要素是什么,当前并没有权威的界定和解释,不同部门、学者存在不同的认识和争论。焦点主要集中在如何理解“最严格”、“最严格环境保护制度的调整范畴”等。

    如何理解“最严格”?有观点认为,这主要是为了表达政府的决心和态度,即通过实施一系列刚性的、严格的措施,解决资源环境问题,是一种符合中国语言习 惯和思维方式的非科学表述。也有观点认

    最严格的环境保护制度

    为,最严格的环境保护制度主要在于是否体现出了相比较过去更为严格的法律法规、相关标准,是不是更接近于国际先进水 平、有没有采用更刚性的政策手段,同时,“最严格”还应当具有清晰明确的目标指标。还有观点认为,“最严格”体现的是一种底线主张,即生态环境已经退化到 阈值底线,实行“最严格”的环境保护制度是为了确保阈值底线不被逾越和突破。

    如何理解“最严格环境保护制度的调整范畴”?有观点认为,环境保护制度的严格化不是覆盖所有的环境保护基本制度,而是针对当前严峻的环境形势和问题就 某些关键性的、具有指挥棒作用的核心制度进行调整。也有观点认为,最

    严格环境保护制度应该是环境保护制度整体的严格化和刚性化,是系统的调整和升级。

    客观理解“最严格环境保护制度”提法的内涵,需要以历史唯物辩证的方法从制度的基本要素出发,根据其产生的背景、当前的状态以及未来要发挥的作用等方面予以全面考察。

    1.2最严格环境保护制度的内涵

    环境保护制度是在生态环境保护领域制定或形成的,一切有利于支持、推动和保障生态环境保护工作的各种引导性、规范性和约束性规定及准则,它包括一系列具体的制度目标、制度体系和执行考核机制,并且与一定发展阶段下的经济社会发展水平、技术条件和管理能力相适应。

    在当前推进生态文明建设的大背景下,环境保护制度应是生态文明制度体系的重要组成部分,是将生态环境保护主流化到经济社会发展进程中的重要保障。根据最严格环境保护制度提出的背景和出发点,对最严格环境保护制度内涵的理解和认识应把握以下几个关键判断:

    (1)“最严格环境保护制度”作为一个政治表述,不是纯粹科学意义上的概念。从政治表述的角度看,其体现的是最高的国家政治意愿,虽然不是科学意义上 的概念,但是在制定和执行具体制度时应遵循科学合理性,制度的设计和制定要有科学基础。“最严格”是建立在对环境形势的合理、正确判断之上,建立在对环境 问题的科学、准确分析之上。

    (2)“最严格环境保护制度”在本质上是一个相对意义上的概念,不是绝对性概念。从历史纵向角度看,在当时一定的经济、社会、技术水平和条件下,环境 保护制度如环境保护目标、法规、标准、政策或监管执法等可能是最严格的,但是在新的发展阶段和条件下,这些制度有了新的发展,比过去的更为严格。从地区或 国家横向角度看,我国当前发展阶段下制定和执行的环境保护制度可能

    比其他先进发达国家当时同等发展阶段下的制度要更为严格,甚至在某些具体制度方面与其当 前的一样严格或更为严格。

    (3)“最严格环境保护制度”是整个环境保护制度体系的升级与优化。但是在具体操作中,需要根据所要解决问题的重要性与紧迫性,分阶段就具体的制度进行重点突破和改进。特别是在当前的环境形势下,应准确识别最需要改进和调整的制度,发挥杠杆性作用。

    (4)“最严格环境保护制度”是制度设计、执行、考核等不同阶段全过程的严格化。“最严格”不仅体现在制度设计过程中,如提高环境标准、严格环境准入条件等,还体现在制度的执行与绩效评估考核过程中,如环境监管执法、环境问责、环境损害赔偿等不打折扣。

    (5)“最严格环境保护制度”应该是能够得到最有效实施和执行的环境保护制度。有效实施和执行有两重涵义,一是实施和执行效果好,能够实现制度的设计 目标,获得期望的结果;二是实施和执行的效率高,即制度实施和执行的经济、行政和社会成本低,成本收益率高,可以用较小的成本和代价实现预期的目标。

    (6)“最严格环境保护制度”是为解决已经退化到阈值底线的生态环境问题而提出的制度和政策调整的主张。

    因此,制度调整的倾向是更加刚性化和更有约束力,需要采取更为严格的措施和政策等,目的是为了确保生态环境阈值底线不被逾越和突破。

    综合以上分析,可以将“最严格环境保护制度”理解为:在当前经济社会发展阶段和技术水平条件下,为解决突出生态环境问题、确保生态环境阈值底线不被逾越和突破,以及满足生态文明建设目标需求和要求而制定的更具刚性和约束力、且能够有效实施和执行的环境保护制度。

    它包括一系列具体目标、体系、执行与考核等。

    长期来看,建立和完善最严格的环境保护制度是整个环境保护制度体系的刚性化和严格化,是对当前制度体系整体和系统的改造,是对制度框架中各要素的普遍升级,从而适应建立系统完整生态文明制度体系的要求。

    短期来看,建立和完善最严格环境保护制度是要结合当前的环境管理能力和需求,在现有的环境保护制度框架下,将一部分亟需建立、改进或落实的制度严格 化,以解决目前最为突出的环境和制度问题。这些制度要明确问题导向,注重可操作性和可达性;要明确目的和标准,注重源头控制和全过程管理;要明确制度对象 和主体责任,注重考核问责和监管执法;要明确市场的决定性作用,注重运用经济手段解决环境问题。

    2、最严格环境保护制度的基本框架与特征

    2.1最严格环境保护制度的基本框架

    根据最严格环境保护制度的内涵以及关于制度的一般界定,最严格的环境保护制度框架可以包括四个方面的内容,其制度框架见图1。

    (1)制度目标。最严格的环境保护制度应当具有明确的制度目标。一方面是明确环境保护的最终目的和总体预期目标,另一方面是明确环境保护的阶段性重点领域,选择合适的指标,以划定红线的方式设定清晰的管理目标。

    (2)制度体系。最严格的环境保护制度需要具体的制度体系来支撑。按照制度属性即法律、行政和经济属性分类,主要包括:最严格的法治制度体系,如环境 立法、环境司法、环境监管和执法等,依靠严格的环境法治保障最严格环境保护制度的威慑力;最严格的环境管控制度体系,如环境规划、环境影响评价、环境准 入、环境标准、总量控制制度等,依靠严格的规管制度优化国土空间和产业布局、强化环境污染的全过程防控、推动环境质量改善;最有效的环境经济制度体系,如 环境税费、排污交易、绿色信贷、环境污染责任保险、生态补偿、环境损害赔偿等,依靠严格的市场调节手段纠正“资源低价、环境廉价”的现象。

    篇二:实行最严格的生态环境保护制度

    建立最严格环保制度实现生态文明建设

    建立和完善最严格的环境保护制度是

    实现生态文明建设宏伟目标的重要保障和基础,是缓解资源环境约束与经济社会发展之间矛盾、推动国家经济绿色转型、顺应全球可持续发展潮流的内在要求,也是深化环境保护制度改革、推动环境保护顶层设计和战略转型的重要任务,具有重大的现实意义。最严格环保制度严在哪?

    最严格环境保护制度,就是在当前经济

    社会发展阶段和技术水平条件下,为解决突出生态环境问题,确保生态环境阈值底线不被逾越和突破,以及为满足生态文明建设目标需求和要求而制定的环境保护制度,它更具有刚性和约束力,并能够得到有效实施和执行。最严格的环境保护制度包括一系列具体的目标、体系、执行与考核等,具有阶段性与动态性、科学性与公平性、区域性与差异性、可达性与有效性等基本特征。

    对最严格环境保护制度的理解和认识,

    应把握几个关键点:

    首先,最严格环境保护制度是一个政治

    表述,不属于纯粹科学意义上的概念。它体现国家的政治意愿,虽然不是科学意义上的概念,但在制定和执行具体制度时应遵循科学合理性。

    其次,最严格环境保护制度是一个相对

    意义上的概念。从历史纵向角度看,在当时条件下,环境保护制度可能是最严格的,但是在新的发展阶段和条件下,这些制度应比过去更为严格。从地区或国家横向角度看,当前发展阶段下,我国的环境保护制度可能比其他发达国家同等发展阶段下的制度更为严格,甚至某些具体制度与发达国家当前一样严格或更为严格。

    第三,最严格环境保护制度是整个环境

    保护制度体系的升级与优化,但是,在具体操作中需要根据所要解决问题的重要性与紧迫性,分阶段针对具体的制度进行重点突破和改进。

    第四,最严格环境保护制度是制度设

    计、执行、考核等不同阶段全过程的严格化,是能够得到最有效实施和执行的环境保护 制度。“最严格”不仅体现在不断提高制度设计过程中,还体现在制度的执行与绩效评估考核过程中。

    第五,最严格环境保护制度是为解决已

    经退化到阈值底线的生态环境问题而提出的制度和政策调整的主张。因此,制度调整的倾向是更加刚性化和更有约束力,需要采取更为严格的措施和政策等,目的是为了确保生态环境阈值底线不被逾越和突破。

    从长期看,建立和完善最严格环境保护

    制度是整个环境保护制度体系的刚性化和严格化,是对当前制度体系整体和系统的改造,是对制度框架中各要素的普遍升级,从而适应建立系统完整的生态文明制度体系的要求。从短期看,建立和完善最严格环境保护

    制度是要结合当前的环境管理能力和需求,在现有的环境保护制度框架下,将一部分急需建立、改进或落实的制度严格化,以解决目前最为突出的环境保护制度问题。国内外经验几何?

    环保制度的严格化并非一蹴而就。发达

    国家环境保护制度的建立和完善,经历了从无到有、从局部到全面、从粗放到精细、从宽松到严格的过程。例如,自1971年首次发布《国家环境空气质量标准》以来,美国环保局根据每个阶段最新的科学研究结果、经济技术发展水平和国家管理需求,对标准进行了10

    余次修订,在指标不断调整的基础上,标准也不断收严。发达国家环保制度严格化过程中的先进经验,值得我们借鉴。

    一是以严格的法治为基础。美国、日本

    等发达国家建立了严格的环境法律、司法和执法体系,形成了主要运用环境损害司法赔偿手段而不是行政处罚手段解决环境问题和纠纷的方式,对破坏生态环境的行为实行严格、严厉和公正的执法。例如,美国生态环境保护监管和执法职能都有明确的法律依据,联邦对各州政府的环境管理工作实行严格考核,造就了一个强有力的监管机制。

    二是以环境质量改善为目标导向。从美

    国和日本的历史经验可以看出,污染物控制是环保部门开展环境管理的基础工作,也是实现环境质量改善的核心手段。其在开展污

    染物控制工作的同时,一方面,非常重视污染控制与质量改善的响应关系,将污染控制的各项制度与环境质量挂钩;另一方面,对影响环境质量的多项污染物因子排放进行全面和严格控制。

    三是制定全面、科学、严格的环境标准体系。环境标准是制定和评估环境目标和其他政策、决策绩效的直接依据和基础,包括环境质量标准、污染排放标准等。这些标准需要根据对环境问题的科学认识、经济社会发展阶段、社会公众对环境问题的经济和心理承受能力等合理制定。

    四是加强环境信息的公开、社会公众的参与和监督。发达国家环境保护工作的发展,得益于公众环境意识的觉醒和有效的公众参与,公众可以直接或间接参与环境立法、司法和执法的各环节,以及社区环境管理和监督过程中,维护自身的环境和健康权益。此外,信息公开是发达国家公众参与环境保护的前提条件和必要途径,信息公开透明度的提高,保障了公众的环境知情权、监督权、索赔权等权益。篇二:最严格环境保护制度:内涵、框架与改革思路

    最严格环境保护制度:内涵、框架与改革思路

    俞海,张永亮,夏光

    摘要:根据最严格环境保护制度提出的背景和被赋予的使命,可以将其理解为:在当前 经济社会发展阶段和技术水平条件下,为解决突出生态环境问题、确保生态环境阈值底线不被逾越和突破,以及满足生态文明建设目标需求和要求而制定的更具刚性 和约束力、且能够有效实施和执行的环境保护制度。最严格环境保护制度的基本框架包括制度目标、制度体系、制度执行与制度考核等要素,具有阶段性与动态性、 科学性与公平性、区域性与差异性、可达性与有效性等基本特征。长期来看,建立和完善最严格的环境保护制度是整个制度体系的刚性化和严格化,需要对当前制度 体系进行整体和系统改造,对制度框架中各要素进行普遍升级,最终建立最严格的环境法治、环境管控和环境经济制度体系。其中,环境法治制度要成为统领环境保 护全局的根本性制度,法律体系要体现生态文明建设目标要求,环境司法要成为解决环境问题的主要途径和手段,环境监管和执法体系要体现独立性、权威性和刚 性;环境管控制度要围绕环境质量改善和环境健康风险防控目标、为社会公众提供优良的环境公共产品、实现环境管理战略转型而进行设计和改进;环境经济制度要 能够在生态环境保护资源配置中发挥决定性作用,促使经济活动朝着资源节约和环境友好的方向调整。长期来看,建立和完善最严格环境保护制度需要结合当前的环 境管理能力和需求,在现有的环境保护制度框架下,将一部分亟需建立、改进或落实的制度严格化,以解决目前最为突出的环境和制度问题。

    关键词:最严格;环境保护制度;内涵;框架;改革思路

    党的十八大明确提出“加强生态文明制度建设,完善最严格的环境保护制度”。习近平总书记在中央政治局第六次集体学习会上强调指出“只有实行最严格的制度、最严密的法治,

    才能为生态文明建设提供可靠保障”。

    党的十八届三中全会进一步围绕生态环境保护体制改革、加快生态文明制度建设作出了具体的战略部署,提出“建设生态文明,必须建立系统完整的生态文

    明制 度体系,实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度,完善环境治理和生态修复制度,用制度保护生态环境”。

    这是党和国家面对严峻的环境形势,确保生态环境底线不被逾越,用制度保护环境,从根本上推动生态系统保护和环境质量改善,从而推动实现生态文明建设和 美丽中国宏伟目标的重大决策。认识和理解最严格环境保护制度的内涵,提出未来的改革思路和方向,有助于决策者更好地构建国家环境治理体系,通过环境保护顶 层设计,推进环境保护制度改革与调整,推动环境管理战略转型,真正发挥环境保护保障生态文明建设的作用和使命。

    1、最严格环境保护制度的内涵

    1.1关于最严格环境保护制度的主要争论

    虽然“最严格环境保护制度”是党中央文件中的正式表述,但是对于最严格环境保护制度是什么、其内涵和基本要素是什么,当前并没有权威的界定和解释,不同部门、学者存在不同的认识和争论。焦点主要集中在如何理解“最严格”、“最严格环境保护制度的调整范畴”等。

    如何理解“最严格”?有观点认为,这主要是为了表达政府的决心和态度,即通过实施一系列刚性的、严格的措施,解决资源环境问题,是一种符合中国语言习 惯和思维方式的非科学表述。也有观点认为,最严格的环境保护制度主要在于是否体现出了相比较过去更为严格的法律法规、相关标准,是不是更接近于国际先进水 平、有没有采用更刚性的政策手段,同时,“最严格”还应当具有清晰明确的目标指标。还有观点认为,“最严格”体现的是一种底线主张,即生态环境已经退化到 阈值底线,实行“最严格”的环境保护制度是为了确保阈值底线不被逾越和突破。

    如何理解“最严格环境保护制度的调整范畴”?有观点认为,环境保护制度的严格化不是覆盖所有的环境保护基本制度,而是针对当前严峻的环境形势和问题就 某些关键性的、具有指挥棒作用的核心制度进行调整。也有观点认为,最

    严格环境保护制度应该是环境保护制度整体的严格化和刚性化,是系统的调整和升级。客观理解“最严格环境保护制度”提法的内涵,需要以历史唯物辩证的方法从制度的基本要素出发,根据其产生的背景、当前的状态以及未来要发挥的作用等方面予以全面考察。

    1.2最严格环境保护制度的内涵

    环境保护制度是在生态环境保护领域制定或形成的,一切有利于支持、推动和保障生态环境保护工作的各种引导性、规范性和约束性规定及准则,它包括一系列具体的制度目标、制度体系和执行考核机制,并且与一定发展阶段下的经济社会发展水平、技术条件和管理能力相适应。

    在当前推进生态文明建设的大背景下,环境保护制度应是生态文明制度体系的重要组成部分,是将生态环境保护主流化到经济社会发展进程中的重要保障。根据最严格环境保护制度提出的背景和出发点,对最严格环境保护制度内涵的理解和认识应把握以下几个关键判断:

    (1)“最严格环%b

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